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《旅游学刊》 龙飞等:脱钩改革背景下旅业协会组织转型研究
发布时间:2022-09-27 08:03:10 来源:kok电竞体育官网登录 作者:kok网页地址

  组织结构的调整与完善是提高组织现代化管理水平的有效举措,旅业协会作为旅业治理的重要主体之一,在脱钩改革之后建立与市场需求相匹配的功能结构是重要方向。文章采用扎根理论方法,基于我国旅业协会发展历史,探讨了脱钩改革的组织转型特征和过程机制,尝试提出脱钩改革后优化发展建议。研究发现:我国旅业协会的组织转型可以划分为稳定期、动荡期、变革期和趋稳期4个阶段,与旅游业的市场化改革和旅游社会功能的发挥直接相关;脱钩后旅业协会需要重新定位组织目标、制度安排、活动开展、治理结构等,以适应变革期的制度新环境、市场新环境和生存新环境;转型关键过程包括理顺与政府关系,制定发展计划,从治理结构、制度规范、会员服务、人员安排、财务制度等方面采取改革措施,其中,市场影响下的政策驱动、要素关联整合和新环境构建是重要机制。文章深入分析脱钩改革期全国性旅业协会组织转型的共性过程和特征,以期丰富旅业协会组织转型的理论体系,为其他类型行业协会的转型发展提供借鉴。

  政企分开、政资分开、政事分开、政社分开的改革思路,顺应了新发展阶段下社会结构变迁的新趋势[1],体现了新时期行政化和市场化不同体制的运转模式[2]。作为一种具有广泛代表性的社会组织,行业协会是由公民、法人或其他组织在自愿基础上,基于共同的利益诉求所组成的一种民间性、非营利性的社会团体[3]。我国行业协会的组建包含自上而下和自下而上两种模式,分别是指由政府部门主导或由政府相关部门转变而成,以及由市场主体自发成立。然而,由于政府在资源配置方面的主导作用,以官办型为主的行业协会对行政机关存在强烈的资源依赖和权力依赖,形成了二者间复杂的利益结构和社会关系。行业协会发展依赖于政府让渡职能空间、给予体制资源和调整管理权限[4],一定程度上影响了行业协会职能作用的充分发挥,并影响到其他市场主体的有序发展。

  改革开放以来,我国不断加强对社会组织方式和秩序建构的探索和调整,例如党的十八届三中全会首次提出推进国家治理体系和治理能力现代化,十九届四中全会聚焦建设社会治理共同体。鉴于国家主导下多元主体权力要素关系的不断调整,20世纪90 年代以来,行业协会脱钩改革经历了多轮“去行政化”改革[5]。2015 年6 月30 日,中央办公厅、国务院办公厅印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》,要求行业协会商会要与行政机构实现“机构、人事、资产财务、职能、党建与外事”的“五分离,五规范”,标志着行业协会脱钩改革工作正式启动。自此先后开展了3 批脱钩试点工作,截至2019 年6月,已有422 家全国性协会和5318 家省级协会实现了与行政机关脱钩[6]。国家发展和改革委员会、民政部等10 部门联合下发《关于全面推开行业协会商会与行政机关脱钩改革的实施意见》,要求2019 年7 月31 日前全面启动推开地方行业协会商会与行政机关脱钩改革工作。

  旅业协会主要由旅游企事业单位组成,是我国政府职能转变和市场经济发展的产物,作为社会组织的重要组成部分,在弥补政府和市场双重失灵方面发挥着不可替代的作用。旅业协会弥补了旅政管理部门与旅游企业之间的鸿沟,具有更灵活、更具体、更直接、更有效的管理服务特点[7]。在新时期国家治理体系现代化进程中,旅业协会的体制变革是国家治理体系和治理能力的重要体现,脱钩改革能够同时优化行业协会内部结构和内外部治理机制,妥善处理与政府的关系,重塑旅业协会的功能价值。目前,全国性旅业协会的脱钩改革工作基本完成,正处于过渡转型期。鉴于国家从制度层面和实践层面对社会治理的多元主体进行的改进,旅业协会也在积极调整层级、职能和功能关系的基础上,优化组织体系和治理结构。然而,改革后挑战与机遇并存,如何建立完善的治理结构和制度框架亟须科学理论的指导,以明确脱钩改革后的创新发展体制和服务模式。

  旅游业是市场化程度较高的行业,以全国性旅业协会作为脱钩试点单位,将在社会组织治理中发挥代表性、关键性作用。本文采用社会组织理论,探讨脱钩改革背景下旅业协会组织转型的过程、机制、结果,分析内部治理机制和外部治理体系,对旅游产业治理能力提升具有重要意义,对旅业协会组织转型的研究具有重要借鉴作用。

  科层制(bureaucracy)是以分部-分层、集权-统一、指挥-服从等为特征的组织形态[8],韦伯的科层制理论深刻影响了世界各国的公共管理模式。长期以来,我国主要采取科层制的治理体系,治理主体单一,自上而下的科层制治理范式突出了国家政权建设,政府在社会管理各项事务中都发挥主导作用。传统的科层治理模式存在结构僵化、链条冗长、管理等级森严、信息传输不畅等问题,单一强制性的科层治理模式越来越无法适应新形势下经济社会发展的需要,逐渐呈现出多元主体治理、去政府中心化的特征[9]。社会治理体系的构建强调行政、市场、社会等多主体共同发挥作用,以形成政府、市场、社会有机结合的合作模式,构建政府主导、企业参与、民间促进的立体格局[10]。旅游业作为一种高度市场化的行业,积极推行治理体系的有序改革,通过结构形态、服务功能的改革来优化旅游治理模式。旅业协会的脱钩改革随着国家治理体系现代化发展的外部环境而变,脱钩改革后,旅业协会与政府、市场之间的关系也需要根据新的体制机制和服务对象来优化组织内部结构和功能,建立权责明确的旅业协会内部关系,形成层级合理、制度完善、服务精良的稳定结构。

  组织转型也称为组织变革,是指组织发展模式发生变化的过程。迫于生存和发展,社会组织往往需要对其结构及关系等进行有计划化的改变[11]。组织转型是指采用科学的知识与技术,按照一定计划对组织的战略、结构、技术、人员和文化等进行变革和开发,使组织有效性得以提高的过程[12]。1951年,Lewin 提出“力场模型”,将组织转型分为解冻、变革、重新解冻3步[13]。在此基础上,学者们对其演变过程不断细化,例如,Judson 将其分为分析与计划、转达、认同变革举措、从现状向理想状况转变、巩固阶段5 个阶段[14];Kotter 进一步划分了树立危机观念、成立变革领导小组、制定发展规划、宣传、部门分工、规划短期目标、巩固改革成果、将改革举措制度化8个阶段[15]。Donnelly等则由驱动原因出发,形成了“现状分析-路径选择-实施评估”的完整思路,提出组织变革过程的模式为变革力、组织进行变革的需要、判断分析问题、找出组织变革的方法和战略、认识限制条件、选择方法和战略、实施计划、评价计划等步骤[16]。

  目前,对于行业协会研究主要包括行业协会参与社会治理的多元路径[17]、组织治理规则的实施[18]、行业组织结构的塑造[19]等,与脱钩改革相关的研究主要关注行业困境、风险辨析以及发展路径选择[20]。脱钩改革后行业协会面临诸多困境,例如以章程为核心的内部治理规则可能失灵,组织机构设置的不科学导致内部治理结构功能失调,治理关系不明晰导致内部决策、执行、监督等权力不能制衡,人员、经费等治理资源及财务、会议等制度细节短缺等问题[21]。因为外部制度的变革,行业协会与政府脱钩改革会改变协会长期依赖行政资源的发展路径,存在脱钩工作不完全或者脱钩后难以运转的风险。行业协会以会员逻辑为导向,也会面临协会市场行为异化与治理失范等风险[22]。不可否认,不同类型的行业协会面临的困境与挑战不尽相同,但重建政府合作关系、厘清政会职能边界是实现行业协会转型发展亟须解决的共性问题。此外,受“一业多会”“直接登记”制度的影响,激烈的市场竞争也将对行业协会生存能力提出新的挑战[23]。

  全国性旅业协会的脱钩改革过程其实就是组织转型的过程,适用于组织转型理论。国外旅业协会在旅业治理过程中作用突出,例如美国旅业协会的建立及日常运营都相对独立,政府既不干预,也不提供资金支持;以德国、法国为代表的欧洲国家的旅业协会被赋予了行政管理和公共管理的职能;日本的旅业协会与政府关系密切,对会员也有很强的约束力,发挥了行业自律功能[24]。中国的旅业协会一般是按照自上而下的方式成立,早期具有较强的政府行政色彩。随着旅游业从外事接待功能向经济服务功能转变,旅业协会已经不能适应新时期的市场变化,在法人治理结构、产权归属、权责分工、治理能力等方面的问题也日益凸显。政府职能的转移,对旅业协会在行业治理中的作用提出了新要求,2015年,行业协会商会脱钩改革进一步加速了全国性旅业协会的组织转型进程。经过近5年的脱钩改革实践,全国性旅业协会在组织结构、治理体系、制度安排、人员安排等方面进行积极的探索。国内旅业协会研究集中在作用探究上,具体包括旅游治理体系[25]、旅游管理体制改革[26-27]、旅游市场秩序调控[28-29]和旅游标准化工作[30]等方面。然而,对旅业协会自身运行与发展过程的关注较少,特别是对脱钩改革的过程机制及优化对策的研究尚且不足[31]。

  旅业协会转型是市场经济发展到一定程度的产物,受外部环境的影响,内部要素和要素间关系也进行了调整,并形成适应环境变化的新结构,维持内外部动态平衡。因此,全国性旅业协会组织转型研究需要从我国国家治理能力现代化发展的外部实际出发,探讨行业协会组织转型的动态过程规律,分析制度环境、市场环境对组织转型的影响,找出发展目标、制度安排、治理结构、业务活动等组织要素的演化形态,解决组织转型的现实诉求。通过对全国性旅业协会组织转型的研究可以归纳行业协会组织转型的特点,揭示旅业协会转型发展的一般过程和特征,为脱钩后旅业协会的功能结构调整和治理结构变革提供借鉴。

  本研究通过对全国性旅业协会的不同层级从业者进行深度访谈获取第一手研究资料,通过网络搜集、现场活动参与等方式获取第二手研究资料,形成文本数据库。随后,借助扎根理论资料分析方法和NVivo 11.0 软件对数据库文本进行分析,通过旅业协会脱钩现象解析-理论凝练-范式集成的研究思路来阐释基本规律,探究旅业协会组织转型特征及过程机制。

  本研究以全国性旅业协会为研究对象,选取具有代表性的案例进行剖析,具体包括中国旅游协会、中国旅游饭店业协会、中国旅行社协会、中国旅游景区协会、中国旅游车船协会5 个独立法人行业协会及其分支机构。以上研究案例从2015 年到2018 年分3 批全部完成脱钩改革工作,在改革之前均以原国家旅游局为业务主管单位,且为了适应转型发展,都开展了一系列富有成效的实践探索。

  首先,在了解旅业协会近年来的基本情况后,围绕脱钩改革后的转型发展拟定访谈提纲,主要包括脱钩改革的过程经历、工作内容、流程等情况对比。自2019 年10 月开始,对旅业协会商会的25名工作人员(包括秘书长、副秘书长、部门主任、普通员工)进行深度访谈(编号依次为A1001~A25039),每次访谈时长45~100 分钟不等,被访者年龄在29~60 岁之间,均为旅业协会的专职工作人员,工作年限5年以上,以确保经历了协会脱钩改革的整个过程。同时,对旅游协会原业务主管单位工作人员、部分会员代表开展了补充访谈(编号依次为A1035~A25057)。其次,通过旅业协会网站、公众号收集协会活动、工作等二手资料进行材料补充,并多次参加旅业协会推进脱钩改革的座谈会、研讨会、行业协会换届大会等进行实地信息获取和补充,深入了解行业协会脱钩改革前后情况。综合上述方法,本文共收集文本资料约15万字。

  本研究基于扎根理论的质性分析方法对收集的数据文本进行分析,随机选择2/3 的文本资料用于编码分析,余下1/3 的文本资料用于理论饱和度检验。

  本文利用NVivo 11.0 进行编码分析,首先将已经收集到的5家旅业协会的文本资料导入软件;其次通过编码浏览功能对每家旅业协会的文本资料进行开放式编码,建立自由节点;然后对自由节点进行二级编码建立树节点;最后对树节点进行选择性编码分析。

  通过分析比较,开发性编码阶段得到45 个节点,186 个参考点,将相似概念进行归纳和总结后,共提炼生成表1中的25个概念范畴(编号为Ai)。5家旅业协会的资料具有很强的一致性,确保了概念范畴提炼的准确度。

  本文将另外预留的1/3访谈文本资料用于理论模型饱和度检验,按照开放性编码、主轴编码和选择性编码进行再次分析,所得结果通过一致性检验,表明本文所构建的理论范式模型基本饱和。

  根据扎根理论分析结果,结合有关政策出台的重要节点,全国性旅业协会组织转型过程分为稳定期、动荡期、变革期和趋稳期共4 个阶段,不同阶段的制度环境、市场环境和生存环境,以及组织目标、管理制度、业务活动和治理结构等方面具有不同特点。

  1986 年,第一家全国性旅业协会成立后,国家多次进行政府机构和行政体制改革,也出台了诸多相关文件,但行业协会却一直处于承担政府职能、接受政府行政管理的稳定状态。制度环境方面,接受民政部门和旅政主管单位的双重管理,基本依附原国家旅游局的制度安排;市场环境方面,即便旅游业蓬勃发展,但行业协会适应市场发展的诉求不明显,无需依靠市场开展相关活动;生存环境方面,运营和活动经费开支多依靠行政拨款,旅业协会没有生存压力及竞争压力。

  2013年,十八届三中全会明确要求发挥市场在资源配置中的决定性作用,发挥社会力量在管理社会事务中的作用。行业协会成为处理政府与市场关系的重要支撑点,政会分开成为上层建筑适应经济基础的重要部分。科层制下的一元政社关系需要重构,国家与多元社会群体的关系也在推动权力结构转变,推行政社分开成为建设服务型政府的必然选择。随着旅游业在国民经济发展中的地位不断提升,产业功能逐步完善,市场更加开放,旅游需求不断更新迭代,新业态不断涌现,原有的旅政管理体制已不适应国家治理体系和治理能力现代化发展以及旅游业发展的新需求。此时,旅业协会发展困境逐步显现,协会发展逐渐暴露诸多问题,如目标模糊、管理制度不完善、活动相对老套、法人治理体系相对随意、协会发展路径不明确等,导致组织发展进入动荡阶段。

  随着《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》文件的正式下发,全国性旅业协会正式进入改革阶段,逐渐由原来的双重管理体制向行业协会治理体制转变。脱钩改革阶段的重点工作是理顺与政府关系,对治理结构、会员服务、制度安排、日常管理等组织要素进行变革和重新配置整合(表2),以实现目标重塑、制度变革、活动创新、治理结构严谨。这一阶段是组织转型发展的关键阶段,见证了行业协会内部法人治理体系完善的过程。通过建立以章程为核心的治理规则,完善会员大会、理事会、监事会、秘书处等内部治理结构协调制衡,形成协会自治,激发组织活力,提供公共服务,参与社会治理,增进国家治理效能。

  随着各项脱钩改革工作的持续深化,旅业协会通过匹配组织要素,整合要素关系,构建合理架构,实现了制度新环境、市场新环境、生存新环境下的组织转型,趋向稳定发展阶段。行业协会逐渐培育和建立起行业协会生态体系,既能在政府让渡的生存空间中找准定位,又能调用行业资源实现自身良性发展,构建起结构合理、功能完善、可持续发展的生态系统,不断提升在国家治理体系中的地位。

  脱钩改革之后,旅业协会为适应新的发展环境和功能设置,呈现出新的特征,主要表现在自主性、参与性和造血性显著增强。

  脱钩改革以前,旅业协会依附于政府部门,缺乏自主性,社会服务功能和自身发展的空间都受到较大限制。“这么多年,协会一直与旅游局合署办公(A6001)”“以前我们协会举办的每个活动都要向国家旅游局报批,审批后才可以开展(A7003)”“协会人员工资标准由局里人事司核定”(A19005)。

  在脱钩改革之前的国家治理体系和产业治理体系中,旅业协会不可能摆脱政府管控而独立存在,而在脱钩之后,旅业协会的自主性大大加强,既与政府和行业主管部门保持良好的关系,又能够灵活处理协会内外部事务,协调产业各方关系。“脱钩后协会每年活动计划经过理事会同意就可以自主开展(A12013)”“感觉现在与行政主管部门的工作沟通机制更加顺畅”(A7005)。

  随着多元治理结构的不断调整,旅业协会参与公共事务和社会治理的程度也在不断深化。“这次新冠肺炎疫情,文旅部暂停了旅行社团队业务,协会发布系列法律指引帮助企业处理游客退改签业务问题,效果明显”(A18020)。

  在旅游高质量发展理念影响下,旅游业的产业规模与业态丰度已经发生了质变,旅游产业链条不断延伸,旅游空间也在不断扩大。在此背景下,旅游产业治理模式需要从部门治理向全社会共同参与治理的方向转变,旅业协会组织、开展社会参与活动的积极性也在提高,旅业协会的治理职能,以及参与产业治理的话语权得到大幅度强化。“现在文旅部一些会议也会邀请协会参加,听取协会意见(A18035)”“协会制定了系列团体标准,可以对行业发展的热点和新问题做出快速反应,也可以规范会员经营行为”(A18056)。

  旅业协会在参与产业治理的同时,也在加强行业自律,来保证以新的角色有效地参与旅游市场发展,推动旅游产业治理体系的完善。

  尽管旅业协会过去依赖政府财政资金维持运转,但脱钩改革后则需要自给自足。通过市场机制促进社会服务供给能力的提升,获取协会的经费收入,同时也有助于整合产业资源,实现可持续发展。“协会以前的经费大部分来自财政拨款,也不让获取经营性收入(A3002)”“协会要生存,就得自己想办法,利用自身优势开展活动获得服务收益”(A17028)。

  从组织制度理论视角审视组织转型的过程,即是制度解体和构建制度化的过程。全国性旅业协会组织转型通过原有组织形态的解体和新组织形态的建立,来实现组织结构要素的更替,从而构建新的组织架构。综合来看,旅业协会组织转型的机制主要由综合动力驱动、要素关系整合、新环境构建3部分组成。

  组织转型的动力来自组织外部和内部,外部动因主要是指环境对组织的压力,内部动因则是由技术体系和组织模式之间的摩擦而产生。组织转型因素中物质型变革动力对促进组织运作体系的影响较大,精神型变革动力对激发内部成员变革积极性和变革欲望有重要作用[32]。由市场变化推动的宏观政策变革是旅业协会转型的主导因素,是协会脱钩改革的根本动因,是政府自上而下开展系统性变革的重要体现。此外,发展困境也是重要的影响因素,是制约协会组织发展的问题根源。

  (1)政策变化的推动。2015 年《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》正式印发,同年11月,全国性行业协会商会第一批脱钩试点工作开始,2018年,422家全国性协会脱钩试点任务圆满完成[6]。中国旅游协会于2015 年作为第一批脱钩改革试点单位,中国旅游景区协会和中国旅行社协会2016年作为第二批脱钩改革试点单位,2017年中国旅游饭店业协会和中国旅游车船协会作为第三批脱钩改革试点单位,全面完成旅业协会与行政机关的脱钩工作。政策变化是行业协会组织转型的最强动力。

  (2)发展困境中自我解救。改革脱钩前,旅业协会内部治理结构不够规范,工作开展和资金来源主要依靠行政主管部门。旅业协会人才引进和发展渠道一直不畅通,难以为组织发展提供人才保障。旅业协会在人员安排、收入来源、治理结构、会员服务方面等都面临发展困境。长期以来,无论从发展战略、规划、政策、标准的制定和监督落实的宏观导向,还是到旅游企业的具体运营、产品定价等微观管理,旅业协会治理一直由政府主导。在景区评A、饭店评星、导游等级考试等工作中,旅业协会也一直处于被动参与状态。虽然旅游治理体系不断演化和完善,但是“部门治理”的旅游治理模式一直没有变[25]。作为旅政部门的职能机构,旅业协会虽具有独立法人资格,但对企业而言又没有实质服务,一直处于行业边缘化地位。发展情况比较差的协会占行业协会总数的1/3,很难发挥社会服务功能,长期的财政资金供养在一定程度上削弱了人才队伍的专业技能和动态强化能力。此外,行业协会是在平等自愿基础上组成的行业组织,企业入会的比率不高,行业协会的代表性比较低,整体行业会员率不到40%[33]。会员与协会之间关系松散,旅业协会提供的服务有限,不能为旅游企业提供必要的帮助,会员企业缺乏对旅业协会的认同感。

  理顺行业协会与政府关系是脱钩改革的核心问题,也是实现组织转型的关键步骤。中国旅游协会成立于1986年1月,是中国第一个旅游全行业组织。中国旅游饭店业协会于1986年成立,中国旅游车船协会于1991 年成立,中国旅行社协会协会于1997年成立,中国旅游景区协会于2007年成立的中国旅游协会景区分会为基础,2010年变更为独立法人协会。旅业协会一直作为旅政主管机构的内嵌机构存在,工作开展依附政府职能部门运行,呈现典型的“二政府”状态,具有“官民二重性”特征。内嵌关系下行业协会虽然名义上为民间社会团体,实际上具有强烈的行政色彩[34]。

  脱钩改革后,全国性旅业协会变成社会治理的主体之一,工作重心转移到关注行业发展、关注会员企业发展上来。“脱钩改革后,协会的会长由大型旅游企业负责人担任,秘书长不再由公务员担任,是名副其实的民间法人机构”(A11001)。旅业协会不再依附于旅政部门而实现依法自治,逐步建立了“共生”的新型政府关系。共生关系实质是共生系统内相关主体之间的资源依赖和交换关系,且这种关系不会影响相关主体的自主性[35]。政府与旅业协会依赖相互的优势资源,逐渐走向平等对话、交流、协商与合作的轨道,不再存在某一方单向依附于另一方的情况[36]。旅业协会与政府的共生关系,进一步发挥了旅业协会为企业创造良好营商环境、促进行业良性发展的能力。

  全国性旅业协会的组织发展目标是实现真正意义上的脱钩改革,拥有自我生存能力和发展能力,参与行业治理,推动行业发展。协会组织转型就是要使协会向着理性化、科学化的方向发展。“原来旅游协会只设置办公室、业务部、财务部3 个部门,现在重新制定发展计划后,设置了综合管理部、业务合作部、会员管理部、分支机构管理部、发展研究部等多个部门,有的还设置了活动部”(A14002)。因此,从治理结构、制度规范、会员服务、人员安排、财务管理、党建外事等方面制定全新的发展计划,采取调整业务发展方向、调整机构设置、调整人员薪酬结构、重构财务管理流程、制定管理规定等具体举措,对组织要素关系进行全方位整合和重构。旅业协会通过建立内部和外部治理规则,完善了内部激励约束机制,实现有效参与行业治理的目标。

  制度管理需要实现从简单到完善的提升过程。本文访谈的5家全国性旅业协会从业者都表示,全部按民政部的要求修改和完善了章程,会议召开严格履行程序,协会工作的科学性、公正性、公开性进一步提升。“旅业协会从人员管理、财务制度、对外合作到外事工作、党建工作都有明确的规章制度,避免了工作随意性,提高了内部工作效率”(A16001)。

  治理结构需要强调从随意到规范的态度转换。旅业协会的治理结构分为内部治理和外部治理两方面。内部治理主要是协会内部制度安排,包括会员代表大会、理事会、监事会和秘书处权力制衡和分配及秘书处内部管理。外部治理是协会与行业相关关系的处理、会员单位和非会员单位利益的协调、行业认可等。“协会规范了会员代表大会、理事会、秘书处等规范运行,为日后发展奠定制度基础”(A12010)。旅业协会脱钩改革后,以“社会化、市场化”为方向,厘清了旅业协会与政府的组织和职能边界,促使旅业协会按照市场化法人治理的模式规范发展。外部治理中,协会严格按照章程开展相关活动,注重契约关系,积极发挥协会沟通、协调、统计、研究、服务等职能,获得行业内会员与非会员企业的信任,不断提升协会影响力。

  旅业协会改革脱钩后,随着旅游业变革从边缘到中坚转变,以及旅游消费需求升级,旅游产业规模和形态已经发生了变化,产业链条延伸、产业边界模糊、产业空间也扩展至全球范围,研学旅行、民宿旅游、汽车露营地等新业态快速发展与行政监管、产业政策出台滞后的矛盾日益突出。受访的旅业协会工作人员纷纷表示,“市场化的旅业协会更容易把握市场变化、行业趋势”(A17005)。很多全国性旅业协会成立了细分领域的专业协会,如中国旅行社协会成立了研学旅行分会,中国旅游协会成立了民宿客栈与精品酒店分会,中国旅游车船协会成立了自驾与露营地分会等,通过细分专业领域能够快速把握行业发展动向,引导新兴市场的发展。旅业协会在参与旅游业发展中,发布的法律指引、公开信、倡议、自律公约、团体标准等都已经成为处理行业问题的依据。旅业协会将在旅游市场发展和治理体系中成为中坚力量,发挥更大作用。

  全国性旅业协会通过会员服务、活动、人员安排等组织要素的提升,会员服务和活动,从粗糙到精良,从老套到创新,提高组织转型后的生存能力。行业协会是互益型的非营利组织,其存在的宗旨是服务会员企业,让会员企业和行业得到发展[38]。企业加入协会希望获得更多的行业信息和发展机会,能够更多地参与到行业标准制定中,也能够获得更多的行业话语权,得到政府和行业协会在政策、技术和服务上的扶持。“旅业协会脱钩改革后,需要独立运行、自主办会,需要主动寻求市场热点、焦点、难点,为会员单位提供信息服务、答疑解惑”(A18003)。旅业协会通过开展相关活动、培训,让会员企业感受到协会脱钩改革后的变化,协会服务工作更加务实、贴近行业发展、贴近企业诉求,会员黏性不断增强。

  脱钩改革后,全国性旅业协会对秘书处人才队伍进行了补充,人员安排从短缺到齐全。“通过多种渠道招聘专业性人才,确保秘书处工作人员专职化,每个协会秘书长专职化”(A19001)。旅业协会除从社会招聘有经验的工作人员外,还自主培养适合协会发展需要的专业人才,有效地解决了人员短缺问题,协会老龄化和专业知识结构不佳的问题得到缓解,形成了良好的人才发展梯队。

  本文采用扎根理论,研究了脱钩改革后全国性旅业协会组织转型特征及过程机制,区分了旅业协会组织转型的不同阶段,以及自主性、参与性和造血性的能力不断增强的转型特征,并提出在转型过程中,需要理顺与政府关系,制定发展计划,从治理结构、制度规范、会员服务、人员安排、财务制度等方面采取协同改革措施,脱钩后旅业协会需要重新定位组织目标、制度安排、活动开展、治理结构等。旅业协会的转型是顺应国家治理体系和治理能力现代化的需要,关键在于目标、制度、活动、治理方面的调整,涉及治理结构、制度规范、会员服务、人员安排、财务管理、党建外事等方面。脱钩改革的核心就是在机构、职能、资产财务、人员、党建外事5个方面实现行业协会与原有的业务主管单位脱钩,实现独立自主办会。随着国家治理体系由单一主体的科层制向多元主体的圈层制转化,旅业协会经过脱钩后的组织结构重构,社会服务功能、协会业务技术能力、行业影响力等回归本质,日益成为旅游业发展中的重要服务支撑。

  本文通过旅业协会组织转型过程的深入研究,揭示了行业协会转型发展的共性过程和特征,发现行业协会组织转型主要是政策因素驱动下的组织转变和更新,旅业协会组织转型的重点在于处理好与政府关系,难点在于如何找准行业协会的发展定位,关键点是采取有效措施实现组织顺利有序转型。与企业组织变革相区别,行业协会是非营利性组织,受市场竞争环境影响较小,受政会关系影响较大,行业协会通常规模较小、资源不足,组织转型面临的约束较多。旅业本身是高度市场化的产业,行政壁垒相对较少,旅业协会组织转型相对于其他类型行业协会具有更强的适应性和灵活性。同时,全国性行业协会是大型旅游企业组成代表行业利益的社团组织,在参与旅业治理、加强行业自律方面具有单个企业无法实现的职能优势。

  基于本文提出的旅业协会组织转型过程的理论框架,认为行业协会转型要把握脱钩改革带来的机遇和挑战,紧扣发展主旋律,坚持结果导向。通过制度变革、组织变革和资源调整实现参与行业治理的目标,针对转型过程中每个环节制定有效措施,顺应社会组织发展规律和时代发展要求,实现组织转型发展。转型后的全国旅业协会要强化自身能力建设,完善行业自律机制。首先,要强化旅业协会章程约束力。章程是行业协会的宪法性文件,在章程中要对旅业协会工作边界和职能进行清晰界定,对于会员单位的相关行为规则进行明确。其次,要完善旅业协会自律机制,依据协会章程和规章、行业自律公约等对会员单位进行有效引导和约束,研究构建会员信用信息评价体系,鼓励诚信会员,制约失信会员。最后,建立旅业协会与其他行业协会的互动合作机制,加强行业外部跨界合作,为协会寻求转型后新的发力点。

  旅业协会通过脱钩改革工作实现了组织转型,取得了一定成果,但距离构建新型政会关系、真正实现行业协会良性发展还有很大空间,组织转型效果还有待于进一步评估。行业协会的改革还是要与国家治理体制机制相融合,进一步推动行业协会法治化运行。行业协会运行与其承担的社会责任管理需要探索新型社会治理机制,依托法治化管理,而非行政管理手段。现有旅业协会机构体系一定程度上给行业协会参与社会治理提出了更高要求和新的挑战。旅游业是关联度高、跨地区、跨行业的综合性产业。旅游产品预订和实施需要饭店、车船、景区、旅行社等多元素组合完成。目前,各个旅业协会主要是从自身领域开展工作,并没有形成协会横向和纵向之间、内部和外部之间的联动。单个行业协会都难以涵盖旅业的所有工作,除理顺行业协会和政府关系外,如何理顺各类各级旅业协会关系,建立联动机制和沟通协商机制共同参与社会组织治理,成为值得进一步深入研究的问题。


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